最近，連續(xù)幾場嚴(yán)重霧霾席卷京津冀及周邊地區(qū)，相應(yīng)的話題討論刷屏微信朋友圈，凸顯了老百姓對改善生態(tài)環(huán)境的深度關(guān)切。

　　民之所望，施政所向。“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”是“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一。今后五年，我們的環(huán)境質(zhì)量能否大幅提升，綠色發(fā)展之路如何前行，其間又應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對困難？

　　環(huán)境總體改善困難在哪

　　大氣、水、土壤三大治污戰(zhàn)役推進節(jié)奏還有點慢，經(jīng)濟下行壓力加大，尤其要避免環(huán)保淪為犧牲品

　　“別跟我說化學(xué)名稱，我只關(guān)心環(huán)境質(zhì)量究竟怎么樣了！”大學(xué)室友見面，每每聊起環(huán)境問題，記者以“專業(yè)的姿態(tài)”說COD（化學(xué)需氧量）、SO2（二氧化硫）等污染物又減排了多少時，室友們經(jīng)常這樣應(yīng)答。

　　的確，百姓關(guān)注的不是數(shù)字的變化，而是對環(huán)境質(zhì)量的切身感受。“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的目標(biāo)恰恰契合了百姓的關(guān)注。

　　在環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤看來，這一提法與多年來“環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢得到初步控制、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量局部有所改善”等表述有質(zhì)的差別。“看似沒有具體的指標(biāo)，其實，從局部有所改善到總體改善，的確是個跨越，也不是易事。”

　　那么，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善難在哪里？

　　百姓對大氣、水、土壤三大要素的環(huán)境質(zhì)量最為關(guān)注。從大氣環(huán)境治理來看，去年落地的《大氣污染防治行動計劃》實施得順風(fēng)順?biāo)?，多地空氣中PM2.5、 PM10、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物濃度持續(xù)下降，空氣質(zhì)量達標(biāo)城市比例也在逐漸提升。但長遠看，污染治理將從粗放轉(zhuǎn)向精細，前期“稍微努力就有效果”將很難再現(xiàn)，治理繼續(xù)顯效將面臨更嚴(yán)峻的考驗。

　　水污染治理方面，雖然《水污染防治行動計劃》已經(jīng)出臺，但一些地方落實的步伐卻有點慢，治理成本高昂、生態(tài)修復(fù)見效慢，再加上像海河等流域自然條件太差，這些都讓不少地方對治水多有躊躇。

　　土壤治理方面，土壤污染防治行動計劃尚未出臺，而且土壤污染治理難度更高，五年內(nèi)想要顯效比較困難。

　　與具體的環(huán)境要素治理難度相比，環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副總工程師兼戰(zhàn)略環(huán)評所所長任景明更擔(dān)心經(jīng)濟大環(huán)境對環(huán)境質(zhì)量改善的影響。“雖然大家對目前的環(huán)境問題有一定程度的認(rèn)識，但如果經(jīng)濟下行壓力增大，我非常擔(dān)心環(huán)保的壓力會更大。”任景明的觀點得到了很多專家的支持。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，現(xiàn)階段，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展依然存在矛盾，比如環(huán)保需要較大的投入，對企業(yè)違法行為的處罰會讓其經(jīng)濟利益受損等等。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，面臨這樣的矛盾時，地方政府、企業(yè)會有意無意地放棄環(huán)境保護。

　　李佐軍認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的實現(xiàn)亟須一系列制度的配套，但法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等制度的制定需要時間；現(xiàn)有的政策法規(guī)還存在不配套問題，導(dǎo)致落地困難；同時對環(huán)境污染違法行為的獎懲體系還沒有完全建立起來。

　　綠色發(fā)展理念如何落地

　　最重要的是完善制度保障，人的觀念也應(yīng)當(dāng)更“綠化”

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。綠色發(fā)展被提至更高層面。

　　李佐軍表示，推進綠色發(fā)展，是緩解資源環(huán)境約束、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧共生的必由之路。

　　綠色發(fā)展理念雖好，只有落到實處才有效。

　　在李佐軍看來，做到這點，最重要的是完善制度保障，這些制度涵蓋法律、法規(guī)、政策、機制、標(biāo)準(zhǔn)等，也包括市場機制的完善、綠色低碳觀念或文化的培養(yǎng)。 “沒有制度，無論是政府、組織、企業(yè)還是個人，行為主體都會缺乏約束、激勵或者引導(dǎo)，這正是綠色發(fā)展理念落地最需要解決的問題。”

　　“‘十三五’規(guī)劃建議里關(guān)于綠色發(fā)展已有了很詳盡的表述”，李佐軍說，有些很具體，比如探索實施耕地輪作休耕制度，歸納起來都可以看作是廣義的制度安排。

　　“十三五”規(guī)劃建議中，關(guān)于綠色發(fā)展的新亮點有很多，比如要實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度、水資源管理制度和節(jié)約用地制度；建立用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度；建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制等等，這些不僅表明了中央加大環(huán)境保護力度的決心，也反映了強化市場作用、以綜合手段推進綠色發(fā)展的思路。

　　決策是否有益生態(tài)環(huán)境、環(huán)境成本是否內(nèi)部化、個人消費是否對環(huán)境友好……綠色發(fā)展，人的因素不可或缺。任景明認(rèn)為，構(gòu)建政府、市場、社會三大治理機制均衡發(fā)展的治理體系是解決生態(tài)環(huán)境問題的出路所在。因而，配套環(huán)境權(quán)益保障、損害賠償、生態(tài)補償、創(chuàng)新激勵、征信體系、舉報獎勵、任期審計等保障制度體系，將有利于形成良好的綠色發(fā)展氛圍。

　　“培育具有‘綠色意識’的一代新人，形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚，這甚至是比改善環(huán)境質(zhì)量更重要的目標(biāo)。”環(huán)境保護部政策與環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任夏光表示，只有人的觀念更為“綠化”，才能厚植綠色發(fā)展根基。

　　環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法怎樣護航

　　垂直管理有助于打破地方保護，但必須解決地方責(zé)任落實、執(zhí)法人員保護等問題

　　“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。”“十三五”規(guī)劃建議中的這些內(nèi)容，大大提振了基層環(huán)保執(zhí)法人員的士氣。

　　長期以來，環(huán)境法律法規(guī)偏軟、標(biāo)準(zhǔn)偏松、執(zhí)法失于寬的現(xiàn)象是不爭的事實。今年元旦，新修訂的《環(huán)境保護法》全面實施，法律執(zhí)行也令公眾欣喜不已。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民介紹，根據(jù)1—7月調(diào)度情況，全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共348件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共 863件。

　　與此同時，新的環(huán)境監(jiān)察手段得到運用，“環(huán)保約談”成為熱詞。自去年9月以來的15個月里，環(huán)保部約談了21個城市和單位。

　　環(huán)境執(zhí)法持續(xù)高壓，普遍違法的現(xiàn)象正在改變。但是必須看到，環(huán)境守法還遠不能成為自覺。

　　最近，東北在供熱之后霧霾嚴(yán)重，環(huán)保部督查組查出一些問題。有媒體追問，這些問題為啥非得等環(huán)保部親自上手才能查出來？地方保護就是答案。

　　近日，正在參加湖南省公安、環(huán)保聯(lián)合培訓(xùn)班的一位環(huán)保系統(tǒng)人士在微信群里曬了張出早操的照片。照片里，公安執(zhí)法隊伍整齊劃一，而環(huán)保執(zhí)法人員連統(tǒng)一制服都沒有，被戲稱為“游擊隊”。

　　這些問題不解決，基層執(zhí)法人員的積極性如何調(diào)動，環(huán)境執(zhí)法如何為改善環(huán)境質(zhì)量護航？

　　監(jiān)測是執(zhí)法以及環(huán)境保護投資決策的基礎(chǔ)，真實是監(jiān)測數(shù)據(jù)的底線。一些地方監(jiān)測數(shù)據(jù)屢遭質(zhì)疑，百姓怒斥“睜眼說瞎話”。守住底線，更好地配置監(jiān)測資源、提升監(jiān)測能力、提高監(jiān)測事權(quán)已是當(dāng)務(wù)之急。

　　“監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法實行省以下垂直管理，有利于打破地方保護主義，可以為提升環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性奠定基礎(chǔ)。”李佐軍表示，在看到積極意義的同時，也必須注意到可能產(chǎn)生的一些新問題?？h級環(huán)保部門成為地市級環(huán)保局的派出機構(gòu)后，可能會影響縣級政府職能的完整性，導(dǎo)致地方環(huán)保責(zé)任難落實，形成新的責(zé)權(quán)利不對稱。

　　環(huán)保管理機構(gòu)改革正在不斷推進，垂直管理也將在此背景下更細化、完善。李佐軍強調(diào)，沒有統(tǒng)一的嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)不可能實現(xiàn)，但也要提前覺察垂直管理之后的一些副作用，通過完善制度解決新的問題。“辦法總是會有的！”