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　　《廣東省土地管理條例》（以下簡稱“條例”）已由廣東省十三屆人大常委會第四十三次會議于2022年6月1日通過，將于今年8月1日起施行。這是廣東省機構(gòu)改革后，自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”職責以來新制定的首部自然資源領(lǐng)域省級地方性法規(guī)，標志著廣東省土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段。條例的頒布實施，將對廣東省建設(shè)自然資源高水平保護、高效率利用示范省發(fā)揮重要作用。

　　一  條例出臺的背景

　　一是增強政治站位，貫徹落實習近平總書記關(guān)于土地管理重要指示批示精神的需要。黨的十八大以來，習近平總書記多次對國土空間規(guī)劃、耕地保護、土地執(zhí)法等問題作出重要指示批示，要求以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，將永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線；強調(diào)要采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度；指出要強化地方政府主體責任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制，堅決遏制土地違法行為。習近平總書記重要指示批示精神，是做好土地管理工作的行動指南和根本遵循，亟需在我省土地管理地方性法規(guī)中予以貫徹落實，在立法中以實際行動忠誠擁護“兩個確立”，堅決做到“兩個維護”。

　　二是貫徹落實國家土地管理新要求，做好配套銜接的需要。2020年1月1日、2021年9月1日分別施行的新《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，對土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等制度進行了較大的改革與完善。近年來，黨中央、國務(wù)院又相繼出臺一系列重要文件，對國土空間規(guī)劃體系建設(shè)、建設(shè)用地審批權(quán)委托下放、強化耕地保護等方面作出了具體規(guī)定。我省現(xiàn)行的《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》于1999年制定，并分別于2003年、2008年進行了修正，在保護我省土地資源、促進經(jīng)濟社會發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家土地管理改革的深化，法規(guī)的一些內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢發(fā)展要求，也不符合上位法的規(guī)定，亟需通過修法進行銜接、細化和補充。

　　三是解決我省土地管理突出問題，總結(jié)我省土地管理改革實踐經(jīng)驗的需要。當前，我省在土地管理方面還存在著國土空間布局不夠優(yōu)化、耕地保護力度有待加強、違法用地量大面廣、被征地農(nóng)民權(quán)益保障不完善等問題。2018年，我省成立以省長為組長的土地管理改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，對“三舊”改造、拆舊復墾、建設(shè)用地審批制度、耕地保護、執(zhí)法監(jiān)督等方面進行了有效的探索和推進。2015-2019年，佛山市南海區(qū)被國家選為土地改革試點地區(qū)，相繼承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度改革和宅基地制度改革試點工作，探索出一些好的做法。這些改革經(jīng)驗，有必要進一步總結(jié)提煉，在地方性法規(guī)中予以固化明確。

　　二  條例出臺的過程

　　條例是省十三屆人大常委會五年立法規(guī)劃的一類項目。廣東省自然資源廳對此高度重視，于2020年4月制定印發(fā)工作方案啟動立法工作，成立了以廳主要領(lǐng)導為組長的工作領(lǐng)導小組，并下設(shè)起草小組具體推進，先后召開40余次立法座談會等廣泛聽取意見建議，并多次赴省內(nèi)外開展實地調(diào)研，先后經(jīng)廳務(wù)會議和黨組會議審議通過后，于2021年5月報省政府審議。2021年11月，十三屆省政府第169次常務(wù)會議討論通過條例草案稿，并提請省人大常委會審議。2021年11月29日至12月1日，省十三屆人大常委會第三十七次會議對條例進行一審；2022年3月29日，省十三屆人大常委會第四十一次會議對條例進行二審；2022年6月1日，省十三屆人大常委會第四十三次會議對條例三審通過。

　　條例是對現(xiàn)行《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的全面修訂，制定過程始終堅持四個原則，力爭制定出一部“上接天線、下接地氣”的地方性法規(guī)。

　　一是堅持正確方向。始終增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持用習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于土地管理的重要論述武裝頭腦、指導立法，堅守土地所有制不能變、耕地紅線不能破、群眾利益不能損的底線，確保條例制定方向不走偏、不變樣。

　　二是堅持問題導向。全面梳理現(xiàn)行地方性法規(guī)與上位法新規(guī)定和我省經(jīng)濟社會發(fā)展需求不匹配、不適應(yīng)的規(guī)定，緊盯我省土地管理存在的現(xiàn)實問題，借助立法這一有利契機，著力破解制約我省土地管理制度完善的法律障礙，進一步強化土地的保護與開發(fā)利用。

　　三是堅持改革創(chuàng)新。全面總結(jié)我省多年來土地管理改革的成功經(jīng)驗，將依法經(jīng)過試點、國家予以充分肯定的制度創(chuàng)新及時上升為法規(guī)，對經(jīng)過長期實踐檢驗、各方面普遍認可的成熟做法通過法規(guī)予以明確，進一步完善我省土地管理法規(guī)體系，提升依法管地用地的能力和水平。

　　四是堅持穩(wěn)妥推進。深刻理解土地制度作為基礎(chǔ)性制度，事關(guān)我省經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安、事關(guān)廣大人民群眾的切身利益的重大意義，秉持“慎之又慎、穩(wěn)之又穩(wěn)”的工作理念，堅持科學立法、民主立法、依法立法的原則，廣泛聽取意見建議，在法制統(tǒng)一的前提下，既做一些積極探索，又確保結(jié)果可控、不失控、不引起混亂。

　　三  條例的主要內(nèi)容

　　條例共八章五十五條，主要包括以下五方面內(nèi)容：

　　（一）落實國土空間規(guī)劃制度，強化國土空間用途管制。

　　將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央作出的重大決策部署。根據(jù)我省國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和實施的迫切需要，條例設(shè)置國土空間規(guī)劃專章，對國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容進行規(guī)定：

　　一是明確國土空間規(guī)劃的法定地位和效力，強調(diào)國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設(shè)活動的基本依據(jù)，規(guī)定國土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃。

　　二是明確國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容，要求要細化落實國家和省發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，科學劃定“三區(qū)三線”，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。

　　三是明確國土空間規(guī)劃的批準權(quán)限，分別細化了國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的審批主體及報批程序。

　　（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線。

　　國家對耕地實行特殊保護，黨中央反復強調(diào)要堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線，保障糧食安全。為貫徹落實黨中央的決策部署和上位法規(guī)定，條例主要細化補充了以下規(guī)定：

　　一是壓實政府耕地保護的主體責任，規(guī)定各級人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人為第一責任人，并建立耕地保護責任目標年度考核制度。

　　二是強化對永久基本農(nóng)田的保護，規(guī)定縣級以上人民政府要確保本行政區(qū)域永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局總體穩(wěn)定，并要求地級以上市和縣級人民政府要劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

　　三是完善耕地占補平衡制度，在《土地管理法》規(guī)定的開墾耕地或者繳納耕地開墾費的基礎(chǔ)上，將調(diào)劑使用補充耕地指標落實耕地占補平衡的做法上升為法規(guī)，并強化有關(guān)政府對補充耕地項目的后期種植管護責任。

　　四是建立耕地保護獎勵機制，規(guī)定各級人民政府對耕地保護成績顯著的單位和個人進行獎勵。

　　五是針對國家和省未制訂土地復墾費繳交標準和土地復墾義務(wù)人責任落實不到位的問題，詳細規(guī)定了土地復墾費繳交要求，明確縣級以上人民政府自然資源主管部門可以委托第三方機構(gòu)測算土地復墾費等。

　　六是加強對耕地耕作層的保護，將《廣東省耕地質(zhì)量管理規(guī)定》中關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地應(yīng)當實施耕作層剝離再利用的要求上升法規(guī)，補充了耕作層不剝離的例外規(guī)定，并鼓勵各地探索剝離耕作層土壤交易。

　　（三）完善土地征收程序，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　為進一步規(guī)范政府土地征收行為，依法保障被征地農(nóng)民在整個征地過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)，條例兼顧公平與效率，對土地征收程序進行了細化補充：

　　一是增加了土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果的確認程序，并補充規(guī)定個別土地所有權(quán)人、使用權(quán)人因客觀原因無法確認或者拒不確認的，有關(guān)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以采取見證、公證等留存記錄并公示的方式，固化調(diào)查結(jié)果。

　　二是補充規(guī)定縣級以上人民政府可以主動組織召開征地補償安置方案聽證會，同時規(guī)定征地補償安置方案需要修改的，修改后應(yīng)當重新公告，無需修改的應(yīng)當公布不修改的理由。

　　三是明確建立征收土地補償費用、被征地農(nóng)民社會保障費用預(yù)存制度，要求在征地申請上報審批前將有關(guān)費用足額預(yù)存至相關(guān)專戶，未足額預(yù)存的不得批準征收土地。

　　四是根據(jù)《土地管理法實施條例》和最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，建立不按征地補償安置協(xié)議或者決定騰退土地的非訴執(zhí)行機制。

　　五是明確征收土地補償費用的支付期限，規(guī)定應(yīng)當在征收土地公告期滿之日起三個月內(nèi)，足額支付征收土地補償費用，并落實被征地農(nóng)民社會保障費用。設(shè)立征收土地補償費用、被征地農(nóng)民社會保障費用公證提存制度，保障征地工作順利開展。

　　（四）優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)與利用，提高土地利用效率。

　　我省人多地少，后備資源有限，建設(shè)用地供需矛盾突出，粗放低效使用土地不可持續(xù)。條例堅持最嚴格的節(jié)約集約用地制度，結(jié)合我省近年來土地管理改革經(jīng)驗，針對建設(shè)用地供應(yīng)與利用主要作了以下規(guī)定：

　　一是規(guī)定新供應(yīng)國有工業(yè)用地，地方政府可以與工業(yè)用地取得方簽訂項目履約監(jiān)管協(xié)議，同時授權(quán)市、縣政府探索以先租賃后出讓的方式供應(yīng)工業(yè)用地，既促進工業(yè)用地高效使用，又減輕企業(yè)初始用地成本。

　　二是將“三舊”改造上升為地方性法規(guī)，進一步固化“三舊”改造工作的法定地位，增強了市場改造主體的信心和預(yù)期，同時針對一些地區(qū)在城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)的大拆大建、砍伐遷移名木古樹等問題，補充規(guī)定“三舊”改造過程中要注重依法保護歷史文化遺產(chǎn)、尊重群眾意愿等內(nèi)容。

　　三是完善了農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村用地審批統(tǒng)一調(diào)整由縣級人民政府行使，對宅基地自愿有償退出和盤活利用作出規(guī)定，強調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當通過公開的交易平臺進行交易。

　　四是完善臨時用地管理規(guī)定，按照土地所有權(quán)明確簽訂臨時用地合同的主體，增加對原土地使用權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保障規(guī)定。

　　（五）完善執(zhí)法監(jiān)管規(guī)定，加大對土地違法行為的處罰監(jiān)督力度。

　　近年來，我省違法用地呈總體下降、基本可控的良好態(tài)勢，但部分地區(qū)違法用地問題尚未從根本上遏制。新修改的《土地管理法實施條例》大幅度提高了土地違法行為處罰力度，執(zhí)法監(jiān)管措施進一步從緊從嚴。條例從增強執(zhí)法權(quán)威和提高違法成本等方面入手，主要作了以下規(guī)定：

　　一是建立了我省土地督察制度。規(guī)定省人民政府授權(quán)的機構(gòu)可以對地級以上市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察，明確了土地督察內(nèi)容、土地督察權(quán)行使方式等。

　　二是強化層級監(jiān)督。將實踐中行之有效的重大案件督辦制度上升為法規(guī)，明確省自然資源主管部門經(jīng)省政府同意可以暫?；蛘哓熈顣和＿`法案件所在地有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審批；規(guī)定自然資源主管部門在調(diào)查處理土地違法案件期間，有權(quán)暫停或者責令暫停辦理涉案的土地審批、登記等手續(xù)。

　　三是細化人大監(jiān)督，將國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、耕地保護責任制等執(zhí)行情況列為應(yīng)向本級人大報告的內(nèi)容。

　　四是完善法律責任。細化了各級政府和有關(guān)部門責任追究的主要情形，并針對土地違法行為查處中的難點堵點問題，補充了非法占用未利用地、建設(shè)用地和未足額預(yù)存土地復墾費用的法律責任。