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　　為進一步規(guī)范社區(qū)股份合作公司集體用地開發(fā)和交易行為，保障社區(qū)股份合作公司及股東的合法權(quán)益，引導(dǎo)社區(qū)科學(xué)集約高效利用集體用地，我辦根據(jù)市、區(qū)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際，在原有《實施細則》到期后，修訂出臺《龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司集體用地開發(fā)和交易監(jiān)管實施細則》（深龍府辦規(guī) 2018 1號，以下簡稱“《實施細則》”），現(xiàn)解讀如下：

　　一、修訂背景

　　《龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司集體用地開發(fā)和交易監(jiān)管實施細則》（深龍府辦〔2015〕29號）于2015年9月23日印發(fā)實施，試行期兩年，已于2017年9月22日到期。原《實施細則》的頒布，規(guī)范了我區(qū)集體土地開發(fā)和交易的程序和途徑，實現(xiàn)了我區(qū)集體土地的價值發(fā)現(xiàn)，促進了我區(qū)集體資產(chǎn)的保值增值，且有力助推了我區(qū)項目落地，較好地協(xié)調(diào)了“三生”同步發(fā)展，達到了文件出臺的預(yù)期目標。盡管原《實施細則》在試行過程中取得了不錯的效果，但也存在著一些問題。例如：集體用地的范圍界定尚有爭議；集體用地參與開發(fā)的備案程序相對復(fù)雜、備案時間過長；缺乏責(zé)任追究約束機制等。同時，這兩年我區(qū)城市更新發(fā)展迅猛，集體土地開發(fā)和交易出現(xiàn)了一些新情況、新做法、新問題，如整村統(tǒng)籌、片區(qū)統(tǒng)籌等開發(fā)新模式，利益統(tǒng)籌集體返還用地的二次開發(fā)等新情況。由于原《實施細則》對其未規(guī)范到位，急需修訂加以明確。加之市區(qū)新近出臺的一些關(guān)于社區(qū)股份合作公司管理的文件，有新的規(guī)定和要求，如：市委辦公廳、市人民政府2016年6月下發(fā)的《關(guān)于建立健全股份合作公司綜合監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（深辦字〔2016〕55號）規(guī)定：“集體用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和城市更新等資源交易項目要納入平臺集中交易”；我區(qū)2017年3月出臺的《深圳市龍崗區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)龍崗區(qū)集體產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理暫行辦法的通知》（深龍府辦規(guī)〔2017〕1號，以下簡稱“交易暫行辦法”），具體規(guī)定了集體產(chǎn)權(quán)交易的條件、程序和方式。但這些規(guī)定在原《實施細則》中不夠具體，需修訂明確，以保持社區(qū)集體用地開發(fā)和交易管理制度的系統(tǒng)性。基于上述3個原因，有必要對原《實施細則》進行修訂，以期進一步規(guī)范集體用地的開發(fā)和交易行為，既維護好社區(qū)股份合作公司的集體利益，又保障有效地推進我區(qū)城市更新進程。

　　二、修訂原則

　　新《實施細則》確定了六大修訂原則：一是政策穩(wěn)定原則，新《實施細則》在政策框架、基本釋義、開發(fā)和交易流程、集體資產(chǎn)處置流程、合作方引進流程等方面基本上與原《實施細則》保持一致，以促進項目合作和開發(fā)的正常銜接，避免新文件出臺妨礙項目合作和開發(fā)的推進。二是公開公平公正原則，切實保障社區(qū)股份合作公司股民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是集體資產(chǎn)保值增值原則，切實維護好社區(qū)股份合作公司集體利益；四是效率優(yōu)先原則，優(yōu)化集體用地開發(fā)和交易備案程序，縮短備案時間，提高開發(fā)效率；五是權(quán)責(zé)對等原則，進一步明確股份合作公司、股民、開發(fā)商三方的權(quán)利和責(zé)任，新增責(zé)任追究機制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一體；六是統(tǒng)籌兼顧原則，修訂后的《實施細則》要與市區(qū)及各個部門相關(guān)文件規(guī)定相呼應(yīng)，保持規(guī)定的一致性、統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。

　　三、修改調(diào)整及新增主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬┩晟萍w用地定義

　　一是根據(jù)《土地整備利益統(tǒng)籌試點項目管理辦法（試行）》（深規(guī)土〔2015〕721號）的規(guī)定，股份合作公司可探索實施土地整備利益統(tǒng)籌項目，并明確可以獲得社區(qū)留用土地。新《實施細則》將“土地整備利益統(tǒng)籌留用地”納入集體用地范疇與土地整備相關(guān)政策相銜接。二是為更全面、清晰闡述集體用地范圍，將“集體可用土地”的表述規(guī)范為“集體享有權(quán)益的土地?！?/p>

　　（二）著力解決“歷史遺留項目”問題

　　在原文“解決歷史遺留問題第九條”的基礎(chǔ)上，增加了一條（即第十條）：“對于《關(guān)于印發(fā)龍崗區(qū)進一步加強股份合作公司重大事項監(jiān)管暫行辦法的通知》（深龍府辦〔2011〕21 號）出臺前（即 2011 年 4 月 12 日前），社區(qū)股份合作公司已簽訂經(jīng)當時公司決策機構(gòu)（董事會或公司經(jīng)營班子）議定通過的合作協(xié)議，但當時未履行股東代表大會（或子公司、分公司股東會議）表決的項目，不違反土地及城市更新相關(guān)法律、政策規(guī)定且能夠保障社區(qū)集體利益的，經(jīng)社區(qū)股份合作公司董事會、集資會、股東代表大會（或股東會議）按公司章程規(guī)定通過且按相關(guān)法規(guī)和制度規(guī)定的特別決議程序通過其屬合作開發(fā)歷史遺留問題的（具體表決通過要求按本細則第二十六條執(zhí)行），可以不重新選擇合作方，公司本著誠信原則在項目取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證或城市更新單元規(guī)劃批復(fù)后，履行資產(chǎn)評估、項目公示和上報街道辦審查等合作開發(fā)程序;對于違反土地或城市更新相關(guān)法律、政策規(guī)定的，由區(qū)規(guī)劃國土或城市更新部門依法處置”。 該條文主要考慮在2011年4月12日之前，有些公司以政代企，用班子會議代替股東（代表）會議事，造成未經(jīng)過股東代表會議議定而簽訂了公司認可的合作協(xié)議。該類合同若要作為歷史遺留問題處理不再重新選擇合作主體，從文件釋義應(yīng)滿足以下3個條件：一是公司在2011年4月12日前的決策習(xí)慣皆是以政代企，即以班子會代替股東（代表）會議議事；二是該合作行為必須能夠按表決時市價保障社區(qū)股份合作公司市場應(yīng)得利益；三是在2011年4月12日之后至本細則出臺前雖補開了股東（代表）會議，但該補開的股東會議不是本細則要求的股東會，而是應(yīng)該在本細則出臺執(zhí)行后，召開一次股東（代表）會議表決其是否屬于歷史遺留問題，且通過比率要達到全體股東代表的80%。

　?。ㄈ┖喕裰鳑Q策程序，提升項目推進效率

　　經(jīng)社區(qū)和各街道辦反映，召開股東代表大會涉及股東眾多且分散，難以在短時間內(nèi)擬定統(tǒng)一時間并通知到位，不利于項目推進。因此，在保障社區(qū)股份合作公司股民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時提升項目推進效率是本次修訂《實施細則》的重要研究內(nèi)容。原《實施細則》在集體用地合作開發(fā)和參與城市更新（具有重大影響權(quán)）時，要求召開4次股東代表大會，分別為選擇意向合作方時的合作意向書確認、評估結(jié)果確認、合作招商方案確認、公開招標及競爭性談判結(jié)果確認。經(jīng)修訂后可簡化為2次，在確認合作意向書時召開第一次股東代表大會，確認項目資產(chǎn)評估時點、評估報告結(jié)果、合作招商方案時召開第二次股東代表大會。

　　（四）完善街道辦合作意向備案條件

　　新《實施細則》進一步完善了街道辦對合作意向書備案環(huán)節(jié)，結(jié)合區(qū)國資委與區(qū)城市更新局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范社區(qū)集體用地城市更新項目有關(guān)事項的通知》（深龍國資〔2017〕20號）規(guī)定，對不公開、公平、公正選取意向合作方的，有實質(zhì)性開發(fā)條款的，沒有足額將保證金繳入社區(qū)股份合作公司監(jiān)管賬戶的，違反集體資產(chǎn)及城市更新等方面制度文件規(guī)定的均不得予以備案，以維護保障社區(qū)集體資產(chǎn)各方合法權(quán)益，保障社區(qū)集體用地開發(fā)項目順利開展。

　?。ㄎ澹σ庀蚝献鲿男衅谙拮隽嗣鞔_規(guī)定

　　新《實施細則》在意向合作書中對集體用地合作開發(fā)項目和集體用地參與城市更新項目的意向合作書履行期限明確要求：一是對于合作意向書簽訂后 3 年內(nèi)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，雙方意向合作關(guān)系自動解除，社區(qū)股份合作公司可另行引進新的意向合作方。如在該期限內(nèi)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證但項目有實質(zhì)性進展，經(jīng)股東代表大會按公司章程規(guī)定的特別決議程序通過和街道辦審查后，社區(qū)股份合作公司可選擇不更換意向合作方，與該意向合作方續(xù)約一次，續(xù)約期限不得超過 2 年；二是對于合作意向書簽訂后 2 年內(nèi)未納入城市更新計劃或者納入城市更新計劃后 2 年內(nèi)未取得城市更新單元規(guī)劃批復(fù)的項目，雙方意向合作關(guān)系自動解除，社區(qū)股份合作公司可另行引進新的意向合作方。如在該期限內(nèi)未取得單元規(guī)劃但項目有實質(zhì)性進展，經(jīng)股東代表大會按公司章程規(guī)定的特別決議程序通過和街道辦審查后，社區(qū)股份合作公司可選擇不更換意向合作方，與該意向合作方續(xù)約一次，續(xù)約期限不得超過1年；三是如因不可抗力、政策等特殊原因誤期，經(jīng)股東代表大會按公司章程規(guī)定的特別決議程序通過并經(jīng)區(qū)政府研究同意可適當延期。

　?。﹨f(xié)商確定較大項目保證金數(shù)額，且明確意向合作保證金繳納期限

　　原《實施細則》規(guī)定，意向合作方按項目中集體用地面積計算交納合作意向保證金，每萬平方米交納500萬元；合作方交納履約保證金標準為工業(yè)項目不得低于集體用地面積每萬平方米500萬元，商住項目不得低于集體用地面積每萬平方米1000萬元。意向合作方通過程序選定為合作方的，合作意向保證金轉(zhuǎn)為履約保證金，如合作協(xié)議約定的履約保證金大于合作意向保證金的，差額部分由合作方補足。新《實施細則》不再對規(guī)模較大項目的保證金數(shù)額作硬性要求，股份合作公司可采用雙方協(xié)商方式確定適當金額；規(guī)定保證金總額在5000萬元以下的，仍按照原規(guī)定執(zhí)行，保證金總額超過5000萬元的，超過部分由協(xié)議雙方協(xié)商確定，不再以“一刀切”式的方法計算保證金數(shù)額。同時，新《實施細則》第十六條、第十八條增加了意向保證金交納時間節(jié)點為意向合作合同協(xié)議簽訂后3個月內(nèi)。

　?。ㄆ撸┬略觥柏?zé)任追究”，強化規(guī)范運作

　　針對少數(shù)社區(qū)股份合作公司違規(guī)發(fā)放意向保證金和部分市場主體通過“撒錢換票”等不正當競爭手段對社區(qū)股份合作公司即股東（股東代表）發(fā)放補貼、補助、福利、禮品等行為，為強化我區(qū)集體用地開發(fā)和交易秩序，結(jié)合《龍崗區(qū)進一步加強股份合作公司重大事項監(jiān)管暫行辦法》（深龍府辦〔2011〕21號）中“責(zé)任追究”的有關(guān)內(nèi)容，在新《實施細則》中新增“責(zé)任追究”相關(guān)章節(jié)，由紀委（監(jiān)察）、檢察、公安、司法、集體資產(chǎn)管理、城市更新等部門和各街道辦對違規(guī)違紀行為進行嚴防嚴控嚴處理。對違反新《實施細則》的社區(qū)股份合作公司和開發(fā)主體，違反相關(guān)法律法規(guī)、政策制度的社區(qū)干部、黨員、個人、區(qū)相關(guān)職能部門與街道辦的有關(guān)人員、產(chǎn)權(quán)交易等機構(gòu)及其工作人員和專家顧問，采取不正當手段影響公平競爭行為的市場開發(fā)建設(shè)主體分別予以責(zé)任追究。

　　（八）制度創(chuàng)新，釋放產(chǎn)業(yè)空間

　　一是通過“免評估”、“免資質(zhì)”等手段，引導(dǎo)鼓勵社區(qū)股份合作公司按規(guī)定將集體用地盤活利用和進入市場交易，如為配合《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機制拓寬產(chǎn)業(yè)用地空間辦法的通知》（深府辦〔2013〕1號）、《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法（試行）的通知》（深府〔2016〕80號），加快工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，推動社區(qū)農(nóng)地按“1+6”政策入市交易，實現(xiàn)政府、股份合作公司及相關(guān)主體等多方利益共贏發(fā)展，新《實施細則》第十二條明確可以免評估進入交易；又如新《實施細則》第十六條規(guī)定“已辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證的社區(qū)工業(yè)用地，經(jīng)區(qū)產(chǎn)業(yè)部門認定的需落戶龍崗的產(chǎn)業(yè)項目，并經(jīng)區(qū)集體資產(chǎn)管理部門審查通過，企業(yè)可直接投標”，不再要求投標人具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)；二是為推動我區(qū)與戰(zhàn)略合作伙伴的順利合作，助攻我區(qū)落實東進戰(zhàn)略、打造深圳東部中心，同時保障集體資產(chǎn)保值增值，對于符合條件的區(qū)政府戰(zhàn)略合作伙伴簽訂合作意向書的重要項目、屬于已納入城市更新計劃且符合區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的工改工項目，可以提前至城市更新計劃階段采用招拍掛方式選取合作開發(fā)主體，屆時資產(chǎn)評估結(jié)合法定圖則預(yù)估。符合規(guī)定的土地整備利益統(tǒng)籌項目參照執(zhí)行。

　?。ň牛┮虢灰灼脚_，實行陽光操作

　　新《實施細則》在引進意向合作方、合作方階段有效銜接區(qū)府辦《關(guān)于印發(fā)龍崗區(qū)集體產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理暫行辦法的通知》（深龍府辦規(guī)〔2017〕1號）有關(guān)規(guī)定，一是規(guī)定選擇項目意向方時，應(yīng)通過《深圳特區(qū)報》或《深圳商報》、產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)網(wǎng)站和區(qū)社區(qū)集體經(jīng)濟管理服務(wù)網(wǎng)發(fā)布公告，廣泛征集合作意愿項目意向合作方可以按規(guī)定以社區(qū)股份合作公司或街道辦為平臺公開選取，也可通過深圳聯(lián)交所（區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心）公開選?。?strong>二是在區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心公開選取集體用地合作方時，股份合作公司和項目意向合作方不得在項目交易前設(shè)置或者變相設(shè)置排他性、歧視性、有針對性的準入條件，影響項目公正、公平進行；否則交易結(jié)果無效，重新公開交易，違規(guī)方損失自負。以區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心作為交易平臺，進一步保證了交易的專業(yè)性、效率性、嚴謹性，加強公開公平公正，確保集體資產(chǎn)交易的“陽光”運作。