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　　一、案例基本信息

　　行政執(zhí)法主體：深圳市龍崗區(qū)水務(wù)局

　　當(dāng)事人姓名或者名稱(chēng)：深圳市××公司

　　行政處罰決定書(shū)編號(hào)：無(wú)

　　執(zhí)法事項(xiàng)：對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)擅自動(dòng)工違法行為的處罰

　　二、案例正文

　　（一）基本案情

　　2021年5月10日，接龍崗區(qū)水務(wù)局水土保持科轉(zhuǎn)來(lái)線索，深圳市××公司涉嫌水土保持違法。2021年5月12日下午，龍崗區(qū)水務(wù)局執(zhí)法人員依法到現(xiàn)場(chǎng)檢查。檢查情況如下：1.深圳市××公司在平湖街道新河路南側(cè)開(kāi)發(fā)建設(shè)了兩個(gè)項(xiàng)目，兩個(gè)項(xiàng)目地塊緊密相鄰，項(xiàng)目名稱(chēng)分別是“2010-61B-0003號(hào)方案用地項(xiàng)目（暫定）”和“2010-61B-0004號(hào)方案用地項(xiàng)目（暫定）”。2.兩個(gè)項(xiàng)目于2020年12月動(dòng)工，檢查時(shí)正在施工，施工單位是深圳市××建筑工程有限公司，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位是深圳市××公司。深圳市××公司不能出示水務(wù)主管部門(mén)對(duì)上述兩個(gè)項(xiàng)目水土保持方案的審批許可文件。

　　2021年5月13日，深圳市××公司已取得涉案“2010-61B-0004號(hào)方案用地項(xiàng)目（暫定）”地塊的水土保持方案?jìng)浒富貓?zhí)【深龍崗水保備案[2021]XX號(hào)】。

　　2021年5月14日，龍崗區(qū)水務(wù)局就涉案“2010-61B-0003號(hào)方案用地項(xiàng)目（暫定）”地塊向深圳市××公司下達(dá)《深圳市龍崗區(qū)水務(wù)局責(zé)令改正通知書(shū)》（深龍水責(zé)字〔2021〕第22號(hào)），責(zé)令深圳市××公司：1.立即停工，待水土保持方案取得水務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn)后方可復(fù)工；2.停工期間應(yīng)采取相應(yīng)水土保持措施，防止水土流失。龍崗區(qū)水務(wù)局于2021年5月18日立案調(diào)查。

　　2021年6月8日，執(zhí)法人員對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行了復(fù)查，深圳市××公司已于2021年6月3日取得涉案項(xiàng)目“2010-61B-0003號(hào)方案用地項(xiàng)目（暫定）”地塊的水土保持方案?jìng)浒富貓?zhí)【深龍崗水保備案[2021]XX號(hào)】。上述項(xiàng)目工地按照水土保持方案采取相應(yīng)的水土保持措施。

　　經(jīng)調(diào)查，深圳市××公司水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為事實(shí)清楚，證據(jù)充分。本案依法經(jīng)法制審核機(jī)構(gòu)審核，提交龍崗區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)人集體討論，集體討論決定因深圳市××公司水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為未有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任條款，不符合《水行政處罰實(shí)施辦法》第二十四條第（二）項(xiàng)“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予水行政處罰的”規(guī)定，依法未達(dá)到立案條件，龍崗區(qū)水務(wù)局就該行為撤銷(xiāo)立案。

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　　深圳市××公司水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為未有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任條款，不符合《水行政處罰實(shí)施辦法》第二十四條第（二）項(xiàng)“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予水行政處罰的”規(guī)定，依法未達(dá)到立案條件，龍崗區(qū)水務(wù)局就該行為撤銷(xiāo)立案。

　　三、案例評(píng)析

　　在建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)中,水土保持方案是開(kāi)展工作的重要依據(jù)。為進(jìn)一步使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審查制度化和規(guī)范化,發(fā)揮水土保持調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》《廣東省水土保持條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》等都明確規(guī)定了水土保持方案編制、申報(bào)、審批管理，以及違反水土保持規(guī)范的行為及具體的法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。

　　2018年5月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2018]33號(hào)），將深圳市作為12個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革。7月9日，深圳市政府印發(fā)《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》（市政府第310號(hào)令）和《深圳市社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》（市政府第311號(hào)令），要求“除可以免于辦理水土保持審批的建設(shè)項(xiàng)目外，在城市已開(kāi)發(fā)區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施告知性備案管理”。2019年3月28日，廣東省水利廳印發(fā)《關(guān)于簡(jiǎn)化企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批程序的通知》（粵水水保函[2019]691號(hào)），要求簡(jiǎn)化企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批程序。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，深圳市水務(wù)局按要求編制了《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒钢敢ㄔ囆校罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《備案指引》），進(jìn)一步規(guī)范我市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒腹ぷ鳌?/p>

　　對(duì)于深圳市××公司水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為，疑難點(diǎn)在于：在2018年“深圳90”改革推出的新舉措，即對(duì)部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案由原來(lái)的報(bào)審批改為實(shí)行備案管理后，備案是否屬于審批？對(duì)于水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為如何處罰？

　　首先，深圳市××公司涉案項(xiàng)目屬于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案實(shí)行備案管理的情形。涉案項(xiàng)目屬于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》第十二條規(guī)定的“開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)（技術(shù)）開(kāi)發(fā)區(qū)或者旅游開(kāi)發(fā)區(qū)，修建鐵路、公路、港口碼頭、電力工程、水工程、市政工程及其他基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)采石（礦）等土木工程可能造成水土流失的，……”項(xiàng)目，《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒钢敢ㄔ囆校返诙l的規(guī)定，上述項(xiàng)目中，對(duì)所有社會(huì)投資項(xiàng)目及重點(diǎn)地不涉及深圳市基本生態(tài)控制線的投資項(xiàng)目均實(shí)施水土保持方案?jìng)浒腹芾?。?jīng)核實(shí)，涉案項(xiàng)目屬于水土保持方案實(shí)施備案管理的范圍，且深圳市××公司已在責(zé)令改正期限內(nèi)取得水土保持備案。

　　其次，對(duì)于水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為如何處罰？根據(jù)《深圳市水務(wù)局關(guān)于水土保持有關(guān)違法行為法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（深水函2019﹝1335﹞號(hào)），“部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案實(shí)行備案管理是2018年‘深圳90’改革推出的新舉措。經(jīng)研究水土保持相關(guān)法律法規(guī)，未見(jiàn)‘水土保持方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)水務(wù)主管部門(mén)備案而未經(jīng)備案擅自動(dòng)工’的法律責(zé)任條款”。本案深圳市××公司屬于“水土保持方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)水務(wù)主管部門(mén)備案而未經(jīng)備案擅自動(dòng)工”的情形，依據(jù)市水務(wù)局的上述意見(jiàn)可知備案不等于審批，對(duì)于水土保持方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)水務(wù)主管部門(mén)備案而未經(jīng)備案擅自動(dòng)工是否應(yīng)處罰現(xiàn)無(wú)法可依。

　　綜上，深圳市××公司水土保持方案未經(jīng)備案擅自動(dòng)工的行為未有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任條款，不符合《水行政處罰實(shí)施辦法》第二十四條第（二）項(xiàng)“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予水行政處罰的”規(guī)定，依法未達(dá)到立案條件，龍崗區(qū)水務(wù)局就該行為撤銷(xiāo)立案。

　　為創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境和“放管服”改革，深圳市大力推進(jìn)審批制度改革，清理了大量的不合理、不必要的審批事項(xiàng)，本案中涉及的市水務(wù)局編制的《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒钢敢ㄔ囆校?，則是對(duì)于部分依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》有關(guān)條款規(guī)定應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施備案管理。本案通過(guò)詳細(xì)研究分析水土保持類(lèi)法律法規(guī)，最終明確備案不等同許可審批，對(duì)于未按規(guī)定辦理備案手續(xù)的當(dāng)事人，在未有相關(guān)處罰條款即無(wú)法可依的情況下，不能想當(dāng)然適用“未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自動(dòng)工”的條款進(jìn)行處罰，作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守“法無(wú)規(guī)定即禁止”的原則，全面保障行政相對(duì)人的權(quán)益。