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　　《廣東省土地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）已由廣東省十三屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議于2022年6月1日通過(guò)，將于今年8月1日起施行。這是廣東省機(jī)構(gòu)改革后，自然資源主管部門履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)以來(lái)新制定的首部自然資源領(lǐng)域省級(jí)地方性法規(guī)，標(biāo)志著廣東省土地管理工作邁入法治化、規(guī)范化的新階段。條例的頒布實(shí)施，將對(duì)廣東省建設(shè)自然資源高水平保護(hù)、高效率利用示范省發(fā)揮重要作用。

　　一　條例出臺(tái)的背景

　　一是增強(qiáng)政治站位，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于土地管理重要指示批示精神的需要。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地執(zhí)法等問(wèn)題作出重要指示批示，要求以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，將永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線；強(qiáng)調(diào)要采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；指出要強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，堅(jiān)決遏制土地違法行為。習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神，是做好土地管理工作的行動(dòng)指南和根本遵循，亟需在我省土地管理地方性法規(guī)中予以貫徹落實(shí)，在立法中以實(shí)際行動(dòng)忠誠(chéng)擁護(hù)“兩個(gè)確立”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”。

　　二是貫徹落實(shí)國(guó)家土地管理新要求，做好配套銜接的需要。2020年1月1日、2021年9月1日分別施行的新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等制度進(jìn)行了較大的改革與完善。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院又相繼出臺(tái)一系列重要文件，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)、建設(shè)用地審批權(quán)委托下放、強(qiáng)化耕地保護(hù)等方面作出了具體規(guī)定。我省現(xiàn)行的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》于1999年制定，并分別于2003年、2008年進(jìn)行了修正，在保護(hù)我省土地資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家土地管理改革的深化，法規(guī)的一些內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，也不符合上位法的規(guī)定，亟需通過(guò)修法進(jìn)行銜接、細(xì)化和補(bǔ)充。

　　三是解決我省土地管理突出問(wèn)題，總結(jié)我省土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要。當(dāng)前，我省在土地管理方面還存在著國(guó)土空間布局不夠優(yōu)化、耕地保護(hù)力度有待加強(qiáng)、違法用地量大面廣、被征地農(nóng)民權(quán)益保障不完善等問(wèn)題。2018年，我省成立以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的土地管理改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)“三舊”改造、拆舊復(fù)墾、建設(shè)用地審批制度、耕地保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)督等方面進(jìn)行了有效的探索和推進(jìn)。2015-2019年，佛山市南海區(qū)被國(guó)家選為土地改革試點(diǎn)地區(qū)，相繼承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度改革和宅基地制度改革試點(diǎn)工作，探索出一些好的做法。這些改革經(jīng)驗(yàn)，有必要進(jìn)一步總結(jié)提煉，在地方性法規(guī)中予以固化明確。

　　二　條例出臺(tái)的過(guò)程

　　條例是省十三屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的一類項(xiàng)目。廣東省自然資源廳對(duì)此高度重視，于2020年4月制定印發(fā)工作方案啟動(dòng)立法工作，成立了以廳主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)起草小組具體推進(jìn)，先后召開(kāi)40余次立法座談會(huì)等廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，并多次赴省內(nèi)外開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，先后經(jīng)廳務(wù)會(huì)議和黨組會(huì)議審議通過(guò)后，于2021年5月報(bào)省政府審議。2021年11月，十三屆省政府第169次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)條例草案稿，并提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。2021年11月29日至12月1日，省十三屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)條例進(jìn)行一審；2022年3月29日，省十三屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議對(duì)條例進(jìn)行二審；2022年6月1日，省十三屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議對(duì)條例三審?fù)ㄟ^(guò)。

　　條例是對(duì)現(xiàn)行《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》的全面修訂，制定過(guò)程始終堅(jiān)持四個(gè)原則，力爭(zhēng)制定出一部“上接天線、下接地氣”的地方性法規(guī)。

　　一是堅(jiān)持正確方向。始終增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)持用習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于土地管理的重要論述武裝頭腦、指導(dǎo)立法，堅(jiān)守土地所有制不能變、耕地紅線不能破、群眾利益不能損的底線，確保條例制定方向不走偏、不變樣。

　　二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。全面梳理現(xiàn)行地方性法規(guī)與上位法新規(guī)定和我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不匹配、不適應(yīng)的規(guī)定，緊盯我省土地管理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借助立法這一有利契機(jī)，著力破解制約我省土地管理制度完善的法律障礙，進(jìn)一步強(qiáng)化土地的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用。

　　三是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。全面總結(jié)我省多年來(lái)土地管理改革的成功經(jīng)驗(yàn)，將依法經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、國(guó)家予以充分肯定的制度創(chuàng)新及時(shí)上升為法規(guī)，對(duì)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)、各方面普遍認(rèn)可的成熟做法通過(guò)法規(guī)予以明確，進(jìn)一步完善我省土地管理法規(guī)體系，提升依法管地用地的能力和水平。

　　四是堅(jiān)持穩(wěn)妥推進(jìn)。深刻理解土地制度作為基礎(chǔ)性制度，事關(guān)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安、事關(guān)廣大人民群眾的切身利益的重大意義，秉持“慎之又慎、穩(wěn)之又穩(wěn)”的工作理念，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，在法制統(tǒng)一的前提下，既做一些積極探索，又確保結(jié)果可控、不失控、不引起混亂。

　　三　條例的主要內(nèi)容

　　條例共八章五十五條，主要包括以下五方面內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┞鋵?shí)國(guó)土空間規(guī)劃制度，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制。

　　將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央作出的重大決策部署。根據(jù)我省國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)和實(shí)施的迫切需要，條例設(shè)置國(guó)土空間規(guī)劃專章，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：

　　一是明確國(guó)土空間規(guī)劃的法定地位和效力，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃體系之外不得另設(shè)其他空間規(guī)劃。

　　二是明確國(guó)土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容，要求要細(xì)化落實(shí)國(guó)家和省發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局。

　　三是明確國(guó)土空間規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限，分別細(xì)化了國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的審批主體及報(bào)批程序。

　　（二）堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線。

　　國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全。為貫徹落實(shí)黨中央的決策部署和上位法規(guī)定，條例主要細(xì)化補(bǔ)充了以下規(guī)定：

　　一是壓實(shí)政府耕地保護(hù)的主體責(zé)任，規(guī)定各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，并建立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)年度考核制度。

　　二是強(qiáng)化對(duì)永久基本農(nóng)田的保護(hù)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府要確保本行政區(qū)域永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局總體穩(wěn)定，并要求地級(jí)以上市和縣級(jí)人民政府要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。

　　三是完善耕地占補(bǔ)平衡制度，在《土地管理法》規(guī)定的開(kāi)墾耕地或者繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)的基礎(chǔ)上，將調(diào)劑使用補(bǔ)充耕地指標(biāo)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的做法上升為法規(guī)，并強(qiáng)化有關(guān)政府對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的后期種植管護(hù)責(zé)任。

　　四是建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)定各級(jí)人民政府對(duì)耕地保護(hù)成績(jī)顯著的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

　　五是針對(duì)國(guó)家和省未制訂土地復(fù)墾費(fèi)繳交標(biāo)準(zhǔn)和土地復(fù)墾義務(wù)人責(zé)任落實(shí)不到位的問(wèn)題，詳細(xì)規(guī)定了土地復(fù)墾費(fèi)繳交要求，明確縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門可以委托第三方機(jī)構(gòu)測(cè)算土地復(fù)墾費(fèi)等。

　　六是加強(qiáng)對(duì)耕地耕作層的保護(hù)，將《廣東省耕地質(zhì)量管理規(guī)定》中關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地應(yīng)當(dāng)實(shí)施耕作層剝離再利用的要求上升法規(guī)，補(bǔ)充了耕作層不剝離的例外規(guī)定，并鼓勵(lì)各地探索剝離耕作層土壤交易。

　?。ㄈ┩晟仆恋卣魇粘绦颍Ｕ限r(nóng)民的合法權(quán)益。

　　為進(jìn)一步規(guī)范政府土地征收行為，依法保障被征地農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，條例兼顧公平與效率，對(duì)土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化補(bǔ)充：

　　一是增加了土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)程序，并補(bǔ)充規(guī)定個(gè)別土地所有權(quán)人、使用權(quán)人因客觀原因無(wú)法確認(rèn)或者拒不確認(rèn)的，有關(guān)部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以采取見(jiàn)證、公證等留存記錄并公示的方式，固化調(diào)查結(jié)果。

　　二是補(bǔ)充規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以主動(dòng)組織召開(kāi)征地補(bǔ)償安置方案聽(tīng)證會(huì)，同時(shí)規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案需要修改的，修改后應(yīng)當(dāng)重新公告，無(wú)需修改的應(yīng)當(dāng)公布不修改的理由。

　　三是明確建立征收土地補(bǔ)償費(fèi)用、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用預(yù)存制度，要求在征地申請(qǐng)上報(bào)審批前將有關(guān)費(fèi)用足額預(yù)存至相關(guān)專戶，未足額預(yù)存的不得批準(zhǔn)征收土地。

　　四是根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》和最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，建立不按征地補(bǔ)償安置協(xié)議或者決定騰退土地的非訴執(zhí)行機(jī)制。

　　五是明確征收土地補(bǔ)償費(fèi)用的支付期限，規(guī)定應(yīng)當(dāng)在征收土地公告期滿之日起三個(gè)月內(nèi)，足額支付征收土地補(bǔ)償費(fèi)用，并落實(shí)被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用。設(shè)立征收土地補(bǔ)償費(fèi)用、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用公證提存制度，保障征地工作順利開(kāi)展。

　?。ㄋ模﹥?yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)與利用，提高土地利用效率。

　　我省人多地少，后備資源有限，建設(shè)用地供需矛盾突出，粗放低效使用土地不可持續(xù)。條例堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，結(jié)合我省近年來(lái)土地管理改革經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)與利用主要作了以下規(guī)定：

　　一是規(guī)定新供應(yīng)國(guó)有工業(yè)用地，地方政府可以與工業(yè)用地取得方簽訂項(xiàng)目履約監(jiān)管協(xié)議，同時(shí)授權(quán)市、縣政府探索以先租賃后出讓的方式供應(yīng)工業(yè)用地，既促進(jìn)工業(yè)用地高效使用，又減輕企業(yè)初始用地成本。

　　二是將“三舊”改造上升為地方性法規(guī)，進(jìn)一步固化“三舊”改造工作的法定地位，增強(qiáng)了市場(chǎng)改造主體的信心和預(yù)期，同時(shí)針對(duì)一些地區(qū)在城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)的大拆大建、砍伐遷移名木古樹(shù)等問(wèn)題，補(bǔ)充規(guī)定“三舊”改造過(guò)程中要注重依法保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、尊重群眾意愿等內(nèi)容。

　　三是完善了農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村用地審批統(tǒng)一調(diào)整由縣級(jí)人民政府行使，對(duì)宅基地自愿有償退出和盤活利用作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)的交易平臺(tái)進(jìn)行交易。

　　四是完善臨時(shí)用地管理規(guī)定，按照土地所有權(quán)明確簽訂臨時(shí)用地合同的主體，增加對(duì)原土地使用權(quán)人和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益保障規(guī)定。

　?。ㄎ澹┩晟茍?zhí)法監(jiān)管規(guī)定，加大對(duì)土地違法行為的處罰監(jiān)督力度。

　　近年來(lái)，我省違法用地呈總體下降、基本可控的良好態(tài)勢(shì)，但部分地區(qū)違法用地問(wèn)題尚未從根本上遏制。新修改的《土地管理法實(shí)施條例》大幅度提高了土地違法行為處罰力度，執(zhí)法監(jiān)管措施進(jìn)一步從緊從嚴(yán)。條例從增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威和提高違法成本等方面入手，主要作了以下規(guī)定：

　　一是建立了我省土地督察制度。規(guī)定省人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)可以對(duì)地級(jí)以上市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察，明確了土地督察內(nèi)容、土地督察權(quán)行使方式等。

　　二是強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督。將實(shí)踐中行之有效的重大案件督辦制度上升為法規(guī)，明確省自然資源主管部門經(jīng)省政府同意可以暫停或者責(zé)令暫停違法案件所在地有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審批；規(guī)定自然資源主管部門在調(diào)查處理土地違法案件期間，有權(quán)暫?；蛘哓?zé)令暫停辦理涉案的土地審批、登記等手續(xù)。

　　三是細(xì)化人大監(jiān)督，將國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、耕地保護(hù)責(zé)任制等執(zhí)行情況列為應(yīng)向本級(jí)人大報(bào)告的內(nèi)容。

　　四是完善法律責(zé)任。細(xì)化了各級(jí)政府和有關(guān)部門責(zé)任追究的主要情形，并針對(duì)土地違法行為查處中的難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，補(bǔ)充了非法占用未利用地、建設(shè)用地和未足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用的法律責(zé)任。