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　　一面是我國大氣污染向煤煙與機動車尾氣復(fù)合型過渡、區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出、霧霾頻發(fā)，一面是治污屬地管理難成合力、環(huán)境違法成本低、企業(yè)寧罰不改……大氣污染如何防、十面“霾”伏怎么破？

　　22日提交全國人大常委會首次審議的大氣污染防治法修訂草案打出一記重拳。草案取消了現(xiàn)行法律對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。此舉將大大增加違法企事業(yè)單位的違法成本。

　　草案第95條規(guī)定：造成大氣污染事故的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

　　法學(xué)專家表示，取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計罰，是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將對污染企業(yè)產(chǎn)生震懾作用。

　　中國政法大學(xué)環(huán)境保護法專家王燦發(fā)教授分析認(rèn)為，按倍數(shù)計算罰款，操作起來要復(fù)雜一些，污染事故損失評估有一定難度。如若被罰款單位不服，行政機關(guān)就會當(dāng)被告，應(yīng)加快環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的建設(shè)。

　　環(huán)境保護部部長周生賢22日對修訂草案作說明時介紹，現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，上次修訂是2000年。源頭治理薄弱、管控對象單一；總量控制范圍小，重點難點針對不夠；問責(zé)機制不嚴(yán)，處罰力度不夠，現(xiàn)行法已不能適應(yīng)新形勢的需要。

　　此外，為貫徹落實新修訂的環(huán)保法“按日計罰”，草案明確規(guī)定了“按日計罰”的幾種情況：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或超過重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。

　　重典治霾，嚴(yán)厲處罰。草案還規(guī)定，未取得排污許可證排放、超標(biāo)排放、通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)督數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的，被責(zé)令停止排污、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，拒不執(zhí)行的，依照環(huán)保法的規(guī)定，由公安機關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人予以拘留。

　　亮點

　　聯(lián)防聯(lián)控避免各自為戰(zhàn)

　　專家指出，當(dāng)前我國大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合介紹：“現(xiàn)行大氣污染防治法缺乏大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作機制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導(dǎo)致行政轄區(qū)‘各自為戰(zhàn)’，難以形成治污合力。”

　　柴發(fā)合說：“修訂草案中設(shè)立了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，規(guī)定了由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確協(xié)同控制目標(biāo)。”

　　總量控制源頭治理

　　修訂草案規(guī)定，國家對重點大氣污染物排放實行總量控制。王燦發(fā)說：“任何環(huán)境都有環(huán)境容量，也就是大氣的自凈能力所能容納的容量?？赡苊恳粋€排放源濃度都達(dá)標(biāo)，但是排放源太多，仍然可能會超過大氣環(huán)境容量，造成污染，因此必須實行總量控制。”

　　環(huán)境保護部部長周生賢22日對修訂草案作說明時介紹，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，實行總量控制的“兩控區(qū)”——酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國國土面積的11.4%，不能適應(yīng)全國總量減排的需要。

　　草案規(guī)定了省級政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實到市、縣，再由市、縣政府分解落實到排污單位。

　　科技治霾要“爬坡過坎”

　　記者在調(diào)研中了解到，當(dāng)前我國很多科研院所、高校和部門已廣泛開展霧霾研究，但數(shù)據(jù)共享難、科研遭條塊化和體制性割裂，研究重復(fù)多、科技成果轉(zhuǎn)化難等問題較為突出，治霾研究進展緩慢。業(yè)內(nèi)專家建議，應(yīng)加快建立大氣科研數(shù)據(jù)共享平臺，打破霧霾研究機構(gòu)間的“壁壘”，推動各地科技治霾水平盡快提高。

　　草案提出，國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術(shù)和裝備，促進科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在大氣污染防治中的支撐作用；鼓勵和支持開發(fā)、利用清潔能源。

　　釋疑

　　會不會為“單雙號限行常態(tài)化”開綠燈？

　　在修訂草案的“機動車船大氣污染防治”專門一節(jié)中，第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。”

　　記者采訪的多位法學(xué)專家認(rèn)為，向地方政府授權(quán)，應(yīng)對授權(quán)條款有所規(guī)制，補償機制更加明確、完善，防止地方保護和部門利益法制化。

　　王燦發(fā)教授分析認(rèn)為，這是給政府一個制定規(guī)則的權(quán)力，屬于授權(quán)性立法，是對地方政府的立法授權(quán)。如果這個條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號限行常態(tài)化的依據(jù)。

　　長期研究環(huán)保法律的北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，限制公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利行使的規(guī)則應(yīng)當(dāng)由法律進行規(guī)定，政府只有在法定條件出現(xiàn)的情況下，才能依照法定條件，根據(jù)法律授權(quán)采取相應(yīng)措施。因此，他建議，對相應(yīng)條款做進一步明確細(xì)化。

　　汪勁認(rèn)為，草案第45條涉及公民出行和機動車財產(chǎn)權(quán)利的行使。要授權(quán)地方政府，則應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)條件，比如當(dāng)可能發(fā)生嚴(yán)重大氣污染的時候，或者空氣中某些污染物指標(biāo)達(dá)到一定數(shù)值，或者即將出現(xiàn)嚴(yán)重大氣污染緊急狀態(tài)時等等，這些嚴(yán)格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列舉出來。

　　不但要有前置條件，還要有相應(yīng)的細(xì)化補償措施。中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效說，因為“單雙號限行常態(tài)化”是對公民合法財產(chǎn)的所有權(quán)進行了限制，就需要合理的補償措施。補償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費用的調(diào)整等?？傊涮状胧┬枰?xì)化。

　　“每一種限行的類型、限制條件、補償與否、如何補償?shù)榷紤?yīng)當(dāng)在法律條文中予以明確，而且應(yīng)該由國務(wù)院制定配套的規(guī)則。做出不同的限行規(guī)定和相應(yīng)的補償規(guī)定，才能夠讓現(xiàn)在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據(jù)，更加公平合理。”竺效說。