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　　國家之魂，文以化之，文以鑄之。文物資源是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的載體，是增進全社會歷史自覺和文化自信的源頭活水，文物保護利用工作是新時代文化建設(shè)不可或缺的一環(huán)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承高度重視，陸續(xù)出臺了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》《“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃》等重要文件。為推動龍崗區(qū)文化遺產(chǎn)保護事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，讓文物保護利用成果更多更公平惠及全體人民，經(jīng)區(qū)政府同意，印發(fā)《龍崗區(qū)未定級不可移動文物管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），相關(guān)解讀如下：

　　一、《管理辦法》修編的必要性是什么？

　　一是回應新時代文物工作的要求。黨的二十大報告提出要“加大文物和文化遺產(chǎn)保護力度”。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》，同年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃》，文物保護相關(guān)規(guī)劃第一次上升為國家級專項規(guī)劃。今年6月，習近平總書記在出席文化傳承發(fā)展座談會時強調(diào)，“中國文化源遠流長，中華文明博大精深。只有全面深入了解中華文明的歷史，才能更有效地推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，更有力地推進中國特色社會主義文化建設(shè)，建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明”。新時代，龍崗區(qū)要堅持守正創(chuàng)新，落實文物工作主體責任，全面加強文物保護管理工作，不斷強化文物安全長效機制，切實提高文物研究闡釋和科技創(chuàng)新能力，努力讓文物活起來，推動新時代文物事業(yè)實現(xiàn)新的更大發(fā)展。

　　二是銜接上位政策的變化。近些年，國家文物局陸續(xù)出臺了《尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護管理暫行規(guī)定》《文物建筑開放導則》《關(guān)于鼓勵和支持社會力量參與文物建筑保護利用的意見》等政策和規(guī)范，進一步細化了未定級不可移動文物的工作細則。如在工程管理方面，國家文物局對文物保護工程資質(zhì)進行改革，優(yōu)化市場準入，全面取消承擔未定級不可移動文物保養(yǎng)維護、搶險加固、修繕、遷移、重建等工程勘察設(shè)計、施工和監(jiān)理單位的資質(zhì)限定要求，鼓勵具有文物保護專業(yè)能力和從業(yè)經(jīng)驗的單位參與。為銜接這些政策和改革，《管理辦法》對相應的內(nèi)容進行了調(diào)整和細化。

　　三是前版政策已過期失效。前版政策已于2022年12月過期失效，從施行期的實踐效果來看，《管理辦法》對指導龍崗區(qū)的文物保護工作發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在保護管理方面，新公布了2處文物，新增區(qū)保1處，為168處未定級不可移動文物劃定了保護范圍并納入“多規(guī)合一”平臺；在文物工程方面，新立項政府投資項目5處、開工3處，施工期間通過強化工程安全管理未發(fā)生一起文物工程安全事故；在活化利用方面，大田世居活化利用項目取得顯著成績，獲評2021年度廣東省“兩中心融合”最佳實踐案例、入選“全國文化遺產(chǎn)旅游百強案例”。為鞏固當前龍崗區(qū)文物保護利用成果，《管理辦法》亟待修編出臺。

　　二、《管理辦法》的定位和目標是什么？

　　《管理辦法》立足于解決基層文物保護利用實踐中遇到的難題，本輪修編更注重以未定級不可移動文物為載體的公共利益的實現(xiàn)，讓文物保護成果由全體人民共享，預期目標主要有兩個方面：

　　一是有助于在城市建設(shè)中落實文物保護。未定級不可移動文物保護范圍的劃定、公布以及其他建設(shè)工程的審批要求，對于正確處理文物保護與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，保持文物的真實性、完整性、安全性和歷史環(huán)境風貌，促進文物保護事業(yè)可持續(xù)發(fā)展均具有重要意義。

　　二是有助于保障文物公共利益的實現(xiàn)。這主要體現(xiàn)在對未定級不可移動文物的活化利用當中，其一是通過區(qū)建筑工務(wù)署介入保障文物保護工程工程質(zhì)量，為接下來將以“政府主導型”模式實施的鳳山圍屋、官新合圍屋兩處文物活化項目順利推進提供基礎(chǔ)條件；其二是通過對“自主利用型”項目更加靈活的補貼方式吸引更多的社會力量參與到文物活化當中，尤其是政企合作的激勵方式對當前一批文物資源集中、資源稟賦較好、活化條件相對成熟的片區(qū)來說具有重要意義，如國際低碳城DY13單元、龍園客韻小鎮(zhèn)、寶龍龍東片區(qū)等。

　　三、《管理辦法》的亮點主要有哪些？

　　本次修訂，除了部分條款對上級政策的調(diào)整進行銜接外，還著力解決在文物保護利用工作實踐當中遇到的一些問題，主要亮點有以下四個：

　　一是解決了既非文物、也未納入歷史建筑或烈士紀念設(shè)施管理的革命遺址開展修繕時缺乏工程標準的問題。2022年1月，廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十九次會議通過《廣東省革命遺址保護條例》，明確“縣級以上人民政府文化和旅游主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)革命遺址保護工作的組織實施和指導監(jiān)督”，革命遺址中的文物、歷史建筑或烈士紀念設(shè)施由對應職能部門管理。龍崗區(qū)目前“三非”革命遺址共有17處，為傳承紅色文化、賡續(xù)紅色基因，龍崗區(qū)委于2020年印發(fā)了《龍崗區(qū)紅色文化保護利用及開發(fā)工作方案》，要求加快推進革命遺址展示利用工作。但因部分革命遺址保存狀況不佳，往往需要先行開展修繕再行利用，但《條例》當中并無明確的修繕要求?？紤]到國家文物局已出臺《革命舊址保護利用導則（試行）》，明確作為不可移動文物的革命舊址保護利用要求，實質(zhì)上革命舊址內(nèi)涵與《條例》中革命遺址基本一致，加上龍崗區(qū)文化、旅游和文物部門均為區(qū)文化廣電旅游體育局，因此，《管理辦法》專門新增第二條，明確將尚未公布為不可移動文物且未納入歷史建筑或烈士紀念設(shè)施管理的革命遺址參照未定級不可移動文物進行管理，在開展修繕工程時即可參照文物保護工程相關(guān)規(guī)范開展。

　　二是在文物保護工程方面，通過區(qū)建筑工務(wù)署的介入，解決了文物部門、街道等部門專業(yè)力量不足的問題。前版政策中，“政府主導型”活化利用項目由街道作為建設(shè)單位投資開展文物保護工程，但從近些年實施的文物修繕工程來看，工程質(zhì)量未達到預期效果，其主要原因在于區(qū)文物行政部門、街道缺乏專業(yè)工程技術(shù)人員。2021年10月，國家文物局全面取消承擔未定級不可移動文物保護工程勘察設(shè)計、施工和監(jiān)理單位的資質(zhì)限定要求。在此背景下，基于龍崗區(qū)近期對未定級不可移動文物保護工程的修繕投入計劃，為避免文物保護工程因驗收問題導致活化利用項目受阻，《管理辦法》第四條明確由區(qū)建筑工務(wù)署具體實施政府投資的文物保護工程，保障專業(yè)技術(shù)人員能持續(xù)介入到工程實施全過程。

　　三是在城市更新涉及文物保護方面，通過將“不可移動文物的保護及合理利用責任”納入歷史文化專項研究，解決未定級不可移動文物因城市更新導致的失管問題。龍崗區(qū)當前共有139處未定級不可移動文物位于已立項或正在申報立項的城市更新單元，通過城市更新逐步實現(xiàn)私有文物產(chǎn)權(quán)國有化是大勢所趨。前版政策中專門設(shè)置了“城市更新型”活化利用模式，通過容積率獎勵手段，鼓勵城市更新實施主體將私有產(chǎn)權(quán)文物在完成補償后將產(chǎn)權(quán)移交政府，并承擔活化利用責任。但在實踐當中發(fā)現(xiàn)，龍崗區(qū)的城市更新項目通過貢獻道路及公配設(shè)施在絕大多數(shù)情況下容積率已達上限，文物保護責任和經(jīng)濟利益對換的基礎(chǔ)嚴重削弱，開發(fā)商保護積極性降低。在政府投入力有不逮、基層保護管理較為薄弱的情況下，區(qū)文化廣電旅游體育局在《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》要求對歷史文化要素“提出相應的風貌保護控制要求、保護措施及合理的活化利用方式”的基礎(chǔ)上，在《管理辦法》第十六條進一步要求明確未定級不可移動文物保護及合理利用責任的落實單位，在專規(guī)階段即確認了文物在城市更新過程及后續(xù)保護利用工作中的實施主體，確保文物始終有人在管理保護。

　　四是對“自主利用型”活化利用模式的激勵思路進行了重大調(diào)整，由原來的“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤虑笫?，體現(xiàn)了效益為先。前版政策由活化利用主體負責文物修繕及后續(xù)活化利用，在修繕工程完工后即給予30%工程概算補貼，《管理辦法》將其調(diào)整為通過投資補助、運營補貼、資本金注入等獎勵方式對社會力量參與成效顯著、具有示范推廣價值的活化項目投資進行激勵，一是由事前激勵轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蠹?，以項目成效作為評價方式和激勵依據(jù)，二是拓寬了激勵途徑，以更加靈活的投資補助、運營補貼、資本金注入等方式給予政府支持。

　　四、《管理辦法》如何落實文物保護？

　　本次修訂中，進一步加強了未定級不可移動文物的保護工作，主要體現(xiàn)在以下幾點:

　　一是調(diào)整細分了各職能部門職責。除新增區(qū)建筑工務(wù)署，由其負責實施政府投資文物保護工程工作外，還依據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》以及《深圳市財政局關(guān)于進一步加強和改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的通知》，增加街道關(guān)于消防安全管理和接收城市更新中轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)的文物兩項職責。

　　二是進一步明確了文物的公布程序。一是將城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌項目中對歷史文化資源的摸底調(diào)查一并作為文物部門發(fā)現(xiàn)文物線索的途徑；二是依據(jù)國家文物局《尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護管理暫行規(guī)定》，增加了文物公布過程中的社會公示環(huán)節(jié)。

　　三是為未定級不可移動文物劃定保護范圍。為加強未定級不可移動文物的保護，參照文物保護單位的管理要求劃定文物保護范圍，同時要求保護范圍內(nèi)不得進行其他建設(shè)工程，以落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》中“既要保護單體建筑，也要保護街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護好歷史地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”的要求。

　　四是強化文物安全直接責任人公告公示要求。依據(jù)國家文物局《文物博物館單位文物安全直接責任人公告公示辦法（試行）》規(guī)定，基于龍崗區(qū)未定級不可移動文物絕大部分為私有產(chǎn)權(quán)且產(chǎn)權(quán)人安全責任落實不到位的現(xiàn)實情況，進一步要求非國有的未定級不可移動文物落實文物安全直接責任人公告公示。

　　五是細化城市更新及利益統(tǒng)籌項目中未定級不可移動文物的保護。依據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局以及龍崗區(qū)城市更新和土地整備局要求，城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌項目需要開展《歷史文化資源摸底調(diào)查評估報告》。本次修編明確，項目申報主體在立項階段即需要開展摸底調(diào)查，并同步提出文物保護意見，對于未公布為文物的傳統(tǒng)建筑，由區(qū)文物行政部門組織專家評估其文物價值。

　　五、《管理辦法》如何推進社會力量參與文物活化利用？

　　一是加強組織領(lǐng)導。對于涉及活化利用項目的重大事項，由聯(lián)席會議審議，聯(lián)席會議由區(qū)分管領(lǐng)導作為主要召集人，提升了未定級不可移動文物活化利用的決策層級，也更好調(diào)動相關(guān)職能部門落實落細各項措施，為社會力量參與文物活化利用搭建平臺。

　　二是加強可操作性。對于社會力量主要參與的“自主利用型”項目，細分情況并明確對應的審批程序；不再簡單以開展活動作為項目公益性的體現(xiàn)形式，而是按照《文物建筑開放導則》提出方向性建議；強調(diào)效益，對成效顯著、社會影響力較大的項目采取投資補助、運營補貼、資本金注入等更靈活的經(jīng)濟手段進行扶持鼓勵。