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　　一、背景和必要性

　　自2018年1月5日，龍崗區(qū)政府印發(fā)實施《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》以來，進一步加強了龍崗區(qū)政府投資項目管理，建立健全了政府投資項目儲備與審批管理、項目計劃和資金管理、項目建設管理、項目監(jiān)督等方面的規(guī)范透明、標準科學、約束有力的政府投資項目決策和組織實施程序，有力地提高了政府投資項目的社會效益和經(jīng)濟效益。

　　但《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》僅適用于200萬元以上的政府投資項目管理，明確提出不適用于200萬元以下的小型建設工程。近幾年來，隨著我區(qū)城區(qū)建設的深入推進以及“強區(qū)放權(quán)”改革的深化落實，各街道負責實施的200萬元以下政府投資建設工程項目實施越來越多，但因技術(shù)人員不足、管理實施部門不明確等因素，各街道在200萬元以下的小型建設工程立項、發(fā)包、現(xiàn)場變更、竣工驗收、結(jié)（決）算等管理上存在不統(tǒng)一、不規(guī)范、不專業(yè)的問題。尤其是在工作中發(fā)現(xiàn)，部分街道在政府投資建設工程項目中，存在小型工程立項不規(guī)范、立項慢、價格混亂、單價參差不齊，以及工程實施過程中存在掛靠施工、合同管理權(quán)限不明、程序混亂、合同要素不齊、合同簽訂、履約管理不規(guī)范等4類12個問題。

　　針對街道政府投資建設工程監(jiān)督管理上的空白地帶，并結(jié)合工作中發(fā)現(xiàn)的問題，為建立健全街道政府投資建設工程管理制度，對街道政府投資建設工程管理予以指導規(guī)范，切實提高工程管理水平和財政資金使用效率效益，充分確保工程質(zhì)量和安全。按照區(qū)委區(qū)政府的統(tǒng)一部署，區(qū)住房建設局牽頭協(xié)調(diào)，多次組織區(qū)發(fā)改、財政部門及各街道辦進行交流座談，深入了解街道政府投資項目的議事架構(gòu)、部門分工、審批流程、施工管理、材料歸檔等現(xiàn)實狀況，征集街道存在的問題困難及意見建議，并根據(jù)《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》、《龍崗區(qū)基本建設項目竣工財務決算及產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》、《龍崗區(qū)住房和建設局關(guān)于印發(fā)<龍崗區(qū)建設工程招標投標管理規(guī)定>的通知》、《龍崗區(qū)建設工程承包商履約評價實施辦法》等文件精神，結(jié)合前期調(diào)查情況，并經(jīng)區(qū)政府會議審議統(tǒng)一，最終形成了《龍崗區(qū)街道政府投資建設工程管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。

　　二、基本原則

　　《管理辦法》規(guī)定，對于各街道建設工程應按“先立項、后實施”的原則開展，應急工程和搶險救災工程按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。同時，項目立項應按“輕重緩急”原則編制項目預算，在工程發(fā)包環(huán)節(jié)應當堅持擇優(yōu)原則，堅持概（匡）算控制預算、預算控制結(jié)（決）算的原則，建立健全項目管理責任制，全面推動街道政府投資建設工程項目管理的規(guī)范化和制度化，切實提高工程管理水平和財政資金使用效率效益，充分確保工程質(zhì)量和安全。

　　三、適用范圍

　　《管理辦法》適用于龍崗區(qū)各街道實施的總費用在200萬元以下（不含200萬元）的政府投資小型建設工程項目。其資金來源主要包括三種方式：一般公共預算內(nèi)安排建設資金的項目；政府性基金安排建設資金的項目；其它政府性資金安排的項目。

　　四、主要內(nèi)容

　　《管理辦法》共有5個章節(jié)四十三條，從政策制定目的意義、適用范圍、議事制度，到工程項目立項管理、招標投標管理、合同管理、監(jiān)督管理等方面作出了相應的規(guī)定，主要內(nèi)容如下：

　　（一）“總則”部分。具體為第一至第七條，其內(nèi)容進一步明確了《管理辦法》的必要性、重要性及目標性，規(guī)定了適用范圍和工作原則，其中：

　　第三條，明確了《管理辦法》適用于街道負責實施的政府投資建設工程。

　　第四條，強調(diào)“各街道辦建設工程原則上按先立項、后實施的原則開展”的內(nèi)容，能夠約束并規(guī)范“工程立項慢，存在堆積上會現(xiàn)象”。

　　第五至第七條，進一步明確了各街道辦應該建立街道政府投資建設工程的議事決策機構(gòu)，以及議事決策機構(gòu)、街道城建部門、項目實施部門在街道政府投資工程中的責任分工。能夠?qū)Α安蛔鳛椤?、“慢作為”、“亂作為”等三類問題，明確建設工程決策、監(jiān)督、實施的責任主體，進而落實工程項目全過程的規(guī)范化。

　?。ǘ绊椖苛㈨椆芾怼辈糠帧＞唧w為《管理辦法》第八至第十二條，其內(nèi)容進一步明確了各街道辦政府投資建設工程的決策形式。其中：

　　第八、九條，要求各街道結(jié)合實際，指定200萬元以下街道政府投資小型建設工程立項主管部門，并制定立項管理辦法，同時根據(jù)區(qū)發(fā)改部門要求，細化提出了200萬元以下街道政府投資小型建設工程立項要求，規(guī)范了資金使用流程。

　　第十二條，明確要求區(qū)職能部門應當建立小型建設工程價格區(qū)間并適時更新。各街道辦建設工程項目應根據(jù)價格區(qū)間提前編制預算，嚴格控制工程項目的造價。區(qū)造價站經(jīng)前期走訪調(diào)研，梳理匯總我區(qū)約130個小型建設工程的造價分析成果，建立形成了《龍崗區(qū)小型建設工程和城中村綜合整治工程參考價格區(qū)間》，包括小型工程估算單價、工程量清單單價和材料單價參考價格區(qū)間；成果范圍覆蓋外立面改造、廣告牌、路面整治、球場改造、裝飾裝修、監(jiān)控工程、消防工程、應急照明和路燈、邊坡工程、交通工程、線路整治和措施項目等內(nèi)容。同時，該參考價格區(qū)間將根據(jù)計價標準的調(diào)整及時更新，原則上每半年更發(fā)布新一次，充分確保價格區(qū)間適應市場變化，進一步規(guī)范全區(qū)小型建設工程建設單位的造價活動。

　?。ㄈ绊椖空型稑斯芾怼辈糠?。具體為《管理辦法》第十三至第二十一條，主要是規(guī)范各街道政府投資項目發(fā)包行為。其中：

　　第十三條，強調(diào)建設工程招標投標實行招標人負責制。招標人的法定代表人是招標活動的第一責任人，對招標過程和結(jié)果的合法性負責。

　　第十五條，要求各街道制定本街道建設工程發(fā)包指引，明確建設工程發(fā)包標準和程序。

　　第十六條，強調(diào)工程項目招標不得化整為零、規(guī)避招標的總原則，要求街道制定統(tǒng)一的建設工程發(fā)包指引、引導招標人實行大標段招標等方式，壓實街道主體責任。

　　第十七條，明確應急工程、搶險救災工程的認定程序，杜絕街道假借“應急工程”名義走“綠色通道”直接發(fā)包。

　　第十八條，規(guī)定街道應當依法組織工程發(fā)包，嚴格把關(guān)工程發(fā)包前提條件，按照街道建設工程發(fā)包指引監(jiān)督工程發(fā)包方式，禁止違法發(fā)包工程行為，并根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號），明確工程發(fā)包不得存在的五種典型違法違規(guī)行為。

　　第十九條，對由各街道立項的小型建設工程，超出立項工程建設范圍的增加工程，明確應由街道按照建設工程議事制度進行審批，并按照建設工程發(fā)包有關(guān)規(guī)定進行發(fā)包。上述條款，能夠?qū)Α白杂刹昧繖?quán)加大”、“假借招標制度限額紅線、違規(guī)直接工程規(guī)避招標”的問題，能夠有效加以約束和規(guī)范。

　　第二十條，強調(diào)主體責任，嚴格實行不轉(zhuǎn)包掛靠違法分包工程承諾制。

　　第二十三條，旨在嚴格落實《深圳市龍崗區(qū)住房和建設局 深圳市龍崗區(qū)發(fā)展和改革局 深圳市龍崗區(qū)財政局關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》（深龍住建〔2019〕17號）規(guī)定，規(guī)范建設工程承包方式。

　　（四）“項目合同管理”部分。具體為《管理辦法》第二十二至第三十條，主要是規(guī)范各街道政府投資項目合同管理行為。其中：

　　第二十二條，各街道應制定本街道建設工程合同的管理辦法，要求包含有關(guān)合同要素。

　　第二十四條，對項目預算200萬元（不含）以下的小型建設工程項目需要突破項目預算的，要求街道項目實施單位可以根據(jù)實際情況和需求提出調(diào)整方案，由街道按照建設工程議事制度進行審批。

　　第二十六條，要求各街道應制定本街道建設工程變更的管理辦法，并明確了變革管理辦法應該包括的內(nèi)容。上述條款，能夠?qū)Α白兏贫瘸雠_慢”、“建設實施進度慢”、“擅自變更”、“合同混亂”問題，全面加強街道政府投資建設工程合同管理。

　　第二十八條至第二十九條，主要是強化街道對建設工程項目責任主體加強施工分包管理。其中，第二十九條明確各街道應當履行工程施工發(fā)包與承包行為日常管理檢查責任，應當在工程開工后定期對施工是否存在違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包行為進行檢查。

　　第三十條，按照《龍崗區(qū)政府投資建設工程承包商履約評價實施辦法》，街道應當于每年6月、12月客觀、公正地對承包商進行定期履約評價和合同履行完畢后進行最終履約評價，并通過龍崗區(qū)政府投資建設工程承包商履約評價管理系統(tǒng)申報履約評價結(jié)果和《龍崗區(qū)政府投資建設工程承包商履約評價報告書》，進一步促進承包商依法、誠信履行工程合同和投標承諾，提高承包商履約水平，保證工程的質(zhì)量和安全，對“違規(guī)轉(zhuǎn)包”、“掛靠施工”、“建設實施進度慢”等問題，能夠有效加以約束和規(guī)范。

　?。ㄎ澹绊椖勘O(jiān)督管理”部分。具體為《管理辦法》第三十一至第四十一條。主要是規(guī)范各街道政府投資項目自查自糾、抽查檢查和責任倒查的制度機制，其中：

　　第三十一條至第三十五條，明確各街道應組織對街道政府投資建設工程竣工評價、財務決算、合同設立、招標發(fā)包、施工質(zhì)量等實施情況進行自查自糾，并承擔相應的責任。

　　第三十八條第二款，開展對街道履行施工發(fā)包與承包監(jiān)管檢查職責情況的督查活動，督促街道加強施工發(fā)包與承包行為管理，規(guī)范施工發(fā)包與承包活動，保證工程質(zhì)量和施工安全，遏制違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為，維護建筑市場秩序。

　　第三十九條，對建筑市場各方主體因發(fā)生轉(zhuǎn)包、出借資質(zhì)等違法行為受到行政處罰的，列入建筑市場主體“黑名單”，按照《深圳市龍崗區(qū)關(guān)于對建筑市場嚴重失信主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》實行聯(lián)合懲戒，在市場準入、資質(zhì)資格管理、招標投標等方面依法給予限制。

　　第四十條，明確區(qū)發(fā)改、財政、建設等主管部門適時組織對街道建設工程項目實施情況督導檢查、抽查考評。

　　第四十一條，對各街道違規(guī)行為責任追究作出了規(guī)定。上述條款，能夠?qū)Α安蛔鳛椤薄奥鳛椤薄皝y作為”等三類問題，建立了有章可循的自查自糾、抽查檢查和責任倒查的制度機制。

　　五、常見問題及解答

　?。ㄒ唬┦裁词菐зY承包工程建設？

　　帶資承包工程建設是指工程建設項目由施工單位帶資承包工程和墊款施工。政府投資項目建設單位在招標文件和施工合同未設工程預付款或未全額支付工程預付款或未按合同約定支付工程進度款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），均視為要求施工企業(yè)帶資承包工程建設。

　?。ǘ┻`法分包工程有哪些情形？

　　違法分包是指施工單位承包工程后違反法律法規(guī)規(guī)定，把單位工程或分部分項工程分包給其他單位或個人施工的行為。存在下列情形之一的，屬于違法分包：

　　1.承包單位將其承包的工程分包給個人的；

　　2.施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位將工程分包給不具備相應資質(zhì)單位的；

　　3.施工總承包單位將施工總承包合同范圍內(nèi)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的，鋼結(jié)構(gòu)工程除外；

　　4.專業(yè)分包單位將其承包的專業(yè)工程中非勞務作業(yè)部分再分包的；

　　5.專業(yè)作業(yè)承包人將其承包的勞務再分包的；

　　6.專業(yè)作業(yè)承包人除計取勞務作業(yè)費用外，還計取主要建筑材料款和大中型施工機械設備、主要周轉(zhuǎn)材料費用的。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)包工程有哪些情形？

　　轉(zhuǎn)包是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的行為。存在下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：

　　1.承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的；

　　2.承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；

　　3.施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未派駐項目負責人、技術(shù)負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員，或派駐的項目負責人、技術(shù)負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人中一人及以上與施工單位沒有訂立勞動合同且沒有建立勞動工資和社會養(yǎng)老保險關(guān)系，或派駐的項目負責人未對該工程的施工活動進行組織管理，又不能進行合理解釋并提供相應證明的；

　　4.合同約定由承包單位負責采購的主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設備或租賃的施工機械設備，由其他單位或個人采購、租賃，或施工單位不能提供有關(guān)采購、租賃合同及發(fā)票等證明，又不能進行合理解釋并提供相應證明的；

　　5.專業(yè)作業(yè)承包人承包的范圍是承包單位承包的全部工程，專業(yè)作業(yè)承包人計取的是除上繳給承包單位“管理費”之外的全部工程價款的；

　　6.承包單位通過采取合作、聯(lián)營、個人承包等形式或名義，直接或變相將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；

　　7.專業(yè)工程的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，但建設單位依約作為發(fā)包單位的除外；

　　8.專業(yè)作業(yè)的發(fā)包單位不是該工程承包單位的；

　　9.施工合同主體之間沒有工程款收付關(guān)系，或者承包單位收到款項后又將款項轉(zhuǎn)撥給其他單位和個人，又不能進行合理解釋并提供材料證明的。

　?。ㄋ模炜渴┕び心男┣樾?？

　　掛靠是指單位或個人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義承攬工程（包括參與投標、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù)、從事施工等活動）的行為。存在下列情形之一的，屬于掛靠：

　　1.沒有資質(zhì)的單位或個人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；

　　2.有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級低的借用資質(zhì)等級高的，資質(zhì)等級高的借用資質(zhì)等級低的，相同資質(zhì)等級相互借用的；

　　3.轉(zhuǎn)包工程情形中的第3至9項，有證據(jù)證明屬于掛靠的。

　?。ㄎ澹┙ㄖ袌鲋黧w包括哪些？

　　本辦法所稱的建筑市場主體一般包括工程建設單位和從事工程建設活動的勘察、設計、施工、監(jiān)理、造價咨詢等企業(yè)，以及注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師、注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師等注冊執(zhí)業(yè)人員。

　　（六）有哪幾種失信行為列入建筑市場主體“黑名單”？

　　經(jīng)建設主管部門依法認定存在下列失信行為的建筑市場主體，列入建筑市場主體“黑名單”，實行聯(lián)合懲戒：

　　1.利用虛假材料、以欺騙手段取得企業(yè)資質(zhì)的；

　　2.發(fā)生轉(zhuǎn)包、出借資質(zhì)，受到行政處罰的；

　　3.發(fā)生重大及以上工程質(zhì)量安全事故，或1年內(nèi)累計發(fā)生2次及以上較大工程質(zhì)量安全事故，或發(fā)生性質(zhì)惡劣、危害性嚴重、社會影響大的較大工程質(zhì)量安全事故，受到行政處罰的；

　　4.經(jīng)法院判決或仲裁機構(gòu)裁決，認定為拖欠工程款,且拒不履行生效法律文書確定的義務的；

　　5.拖欠農(nóng)民工工資逾期未落實整改的；

　　6.建設單位拖欠工程款致使承包單位拖欠農(nóng)民工工資的。

　　六、政策解讀責任

　　按照“誰起草、誰解讀”的原則，龍崗區(qū)住房和建設局為《龍崗區(qū)街道政府投資建設工程管理辦法（試行）》解讀責任主體。

　　深圳市龍崗區(qū)住房和建設局

　　2020年9月2日